万能治理的幻想：对纪律规范的特殊性和重要性认识不足
从规范传统的角度看，我国长久以来以德治思想和法治思想为主导，对纪律规范的特殊性和重要性认识不足，更谈不上纪律信仰。从社会规范运行的现实角度看，我国亦没有形成完备的纪律规范实施条件和环境。纪律规范的有限适用性，只能让公众看到纪律规范权威的低位阶、规范权威资源不充足以及尚未得到合理有效使用等现象。“法律是道德的底线”，而“纪律”亦是一种组织内部关于行为的最低要求，在道德规范与法律规范之间存有大量的“规范真空”活动空间，而法律规范仅仅是对于经常性的、明显性的、引起普遍危害的行为进行控制，对于那些尚未进入法律控制视野、尚未经过法律规范论证考察、尚未经过法律实施治理的行为和事件，法律是“失明”的。看似“自由”的活动空间，恰恰成为了当前社会规范治理出现瑕疵、问题甚至是危机的根源。没有把纪律规范挺在前面，必然导致了这一“自由空间”的失序与混乱，这些随着日新月异的社会发展、快速转型的社会变革出现的大量偶发性的、潜在性的、能够引起一定的危害后果的行为和事件没有得到重视和治理，俨然成为社会规范间隙中的“灰色地带”“真空地带”。由此也从一个侧面表明，一些社会问题，本身并非法律治理问题，并非法律规范建构出现了重大问题，而主要问题在于纪律规范建构以及纪律规范治理。新时期，中央提出“把纪律挺在前面”一语定音，成为纪律规范建构的时代标语，展开了气势磅礴的纪律规范建构大潮。
然而，从社会规范发展演变规律尤其是纪律规范类型化发展规律来看，纪律规范建构只是纪律建设的初始性的一环，其类型化发展的后续环节仍须得到重视。鉴于纪律规范建构的差异同步性，即虽然在表象上更多的表现为滞后性，但从规范建构整体来看，规范之于实践的建构始终是同方向的“追求一致”的过程，社会公众对纪律规范重要性认识存在另一个方面的欠缺。人们总是期待纪律规范的规范角色“补位”、责任到位、担当正位和负责治理，却不愿承担纪律规范建构存在的一定复杂性，甚至不去思考纪律规范与法律规范等其他类型社会规范的衔接与配合，完全忽视社会规范彼此间的协同性及整体性，一厢情愿地用某一特定类型“规范万能”思想去演绎其“万能治理”的规范之梦。本质上看，这都是“单一类型规范万能论”思维作怪，他们认为某一种社会规范能够实现“万能治理”，因而热衷于对“万能规范”的无限遐想，正是受到“法律万能论”思想和“道德万能论”思想的遮蔽，才导致了人们对纪律规范理论认识方面的欠缺和错误。
具体而言，导致这些认知缺陷主要的原因有：一是，人们忽视纪律规范与其他类型社会规范的“同根同源”。疏于分析纪律规范权威资源与其他类型社会规范权威资源的交流、借鉴与使用，纪律规范与其他类型社会规范尤其是法律规范的沟通通道尚未完全打开，使得纪律规则与法律规则并不能有效地加以配合、衔接与协调，纪律法律化道路必然不会通畅。二是，社会规范建构中过于倚重法律规范。在“依法治国”和以法律规范为主导的社会规范体系框架下，只关乎“重点论”之法律建设，忽视了法治主导的社会治理框架下的其他治理模式，法治主导在实践中俨然成为“唯法治主义”，产生了治理成本过大等诸多外部性问题。三是，人们对纪律规范类型化发展道路不明。尽管纪律规范建构早已步入规模化发展，但纪律规范建构仍然处于初级阶段，人们还没有完全搞清楚纪律规范“规范化”问题就妄言纪律规范的体系化、系统化，纪律规范建构中的“跃进”现象既说明了纪律规范建构的现实迫切性，也表明了人们在纪律规范建构经验方面的不足。而建构仅仅是纪律规范类型化发展的初始环节，纪律规范自身的发展还有更多更难的问题需要攻克。
综上，正是忽视了纪律规范与其他类型社会规范的“同根同源”，忽视纪律法律化道路，过于倚重法律规范而导致社会规范建构出现失衡，以及人们对纪律规范类型化发展道路不明等多重因素，加剧了人们对纪律规范重要性的认识难度，给纪律规范建构及纪律实践带来了一定阻碍。
价值·共识·程序：对当代纪律规范建构应遵循的指导原则认识不清
鉴于目前尚没有成熟的纪律规范建构理论作为依据，人们对纪律规范建构的指导思想和基本原则缺乏基本认识，在实践中经常会出现有悖于法理、常理、情理的情况。以“纪律规范建构理论”为视角审视，简言之，人们对当代纪律规范建构应遵循的指导原则在认识上出现的问题，主要表现在以下几个方面。
（一）重权威轻共识
人们过于关注组织权威和纪律规范权威，纪律规范的共识性欠缺。纪律规范需要权威，尤其是在我国社会转型发展时期，社会变迁、价值观变化、新旧政策体制交接、各种社会关系正在经历一场变革，原有的社会规范与正在进行的社会转型过程之间存在着大量的社会失范现象，还在一定程度上出现了社会失衡以及社会失序。纪律规范需要规范权威去治理上述社会问题。
然而，纪律实践中却经常会出现一些盲目采用“短平快”式治理规则以求“立竿见影”效果的现象，纪律规则制定以及纪律规范建构似乎始终处于“乱中求稳”、“曲中见直”、“患中取利”的格局里，正是疏于纪律规范建构原则的指导，一些不适当纪律规则、不合格纪律条款，甚至是无法实施的纪律规定隐藏在现存纪律规范中，其“非规范化样态”导致了纪律实践中产生争议、抵制甚至是明显的抗议行动。
“轻共识”还表现在“重形式轻内容”“重实体轻程序”，纪律规范自身为了制定而制定，导致纪律规范的内容共识与形式共识存有差异，纪律规范的实体共识与程序共识匹配性较低，造成了现实中的纪律实践水平和效果与纪律规范的设立目标有较为明显的差距。
（二）重制裁轻保障
人们对于纪律规范的效用性过于强求，盲目追求其功能和作用，在一定程度上忽视了个人权利的关照和考虑，甚至不惜以“非法定”的纪律权力去制裁、处理违纪当事人。倘若在纪律规范建构过程中贯彻“重效用轻权利”思想，势必造成片面的“组织话语绝对大于个人话语”氛围，侵害了当事人的法定基本权利，还造成了纪律规范的合法性不足现象。短视地将纪律规范当作一种工具的做法，往往会带来纪律规范抵触上位规范，造成有悖于道德或者违反于法律的情形。纪律规范建构理论中的保障方法和措施主要集中于参与性保障、权益协调保障和可诉性保障。但在纪律实践中，相关保障措施却依然十分滞后。
（三）重实施轻价值
人们熟知“实施是纪律规范的生命”，却忽视了“规范的意义在于伸张其价值”。现实中，纪律规范的领域性、层次性使其表现为“纪出多门”，各个规范制定主体往往以各自组织利益为中心发布纪律规定，在没有进行必要的“合法性审查”、“合理性审核”以及相关论证的情况下就拟定发布需要实施的纪律条文，直接造成了人们对纪律规范的认同障碍以及纪律规范体系内部的秩序规则混乱。规范价值不彰尤其是公正性不充分，就为纪律规范的实施带来实质性障碍。正是缺乏对纪律规范价值的追寻及信仰，才造成了今天纪律规范体系中尚且存在着一些无法体现公正价值的规则，其未能体现社会发展规律以及组织发展规律、不能满足社会发展需要和组织发展需要、不能体现出当前中国社会发展的时代特征，且并非为一个科学战略决策的过程、也未能体现出规则的优胜劣汰过程，不能有效承担相应的组织权力、履行必要的组织职责，滞后于纪律实践的现实需要、未能及时革新修正甚至是出现“纪律规范退化”的现象。
综上所述，人们对当代纪律规范建构应遵循的指导原则认识不清，“重权威轻共识”“重制裁轻保障”“重实施轻价值”，造成了纪律规范制定过程中出现的种种问题。忽视了“共识性”，就会制定出“僵化的纪律”；疏忽了“公正性”，就会制定出“邪恶的纪律”；没有意识到“合法性”，就会制定出“无效的纪律”。那些纪律规范与高位阶的法律规范冲突的不“合法律性”的纪律，那些不能符合“真理性共识”这一“一元论证结构”的纪律其结果都是无法实施的。而那些存在着过度“法律依赖性”或“道德依赖性”倾向的纪律，也往往“有名无实”，是难以实施的。纪律规范建构中出现的这些“非规范化样态”情形，背后有其深刻的社会规范发展逻辑。
为了解决纪律规范“非规范化样态”现象，或者进一步说为了防止因“规范竞争”而出现损耗规范资源的规范冲突与规范退化现象，有必要对规范建构的指导原则有一个比较明晰的认识。
建构与解构并存：现有纪律规范体系建构尚不完善
我们知道，纪律规范的类型化发展道路实质上就是纪律规范体系建构，而规范建构是一个逐渐积累的过程，其“规范过程”并非只是正向建构的“进化”，负向建构的“规范退化”也是它的一种形态。这也说明了纪律规范类型化道路不会一蹴而就，其发展过程必定充满了曲折与倒退。规范建构的两个维度———进化维度和退化维度，是考量规范建构情况的两个指标。以此为视角分析，我国现有纪律规范体系建构的“不完善”包含双重意思，一个方面是指纪律规范进化的不足，另一个方面是指纪律规范面临挑战出现规范退化。由此可见，一些把规范建构直接等同于制定规范，认为规范体系建构就是单纯的制定更多规范的观点是错误的。
在正向建构维度有一个理论模型，根据“规范进化四阶段模型”，规范要经历“零规范”“规范提出”“规范发展”和“规范内化”四个阶段方能持续其“规范生命周期”，规范作为“人为建构机制”，其“发展”必然有局限性，规范内化也不具有“天然的恒久性”。在负向建构维度，亦有“规范退化四阶段模型”，即“内化的规范——对规范提出挑战——挑战规范的蔓延——规范消亡”，至此，规范的“生命周期”结束，新的规范产生。通过“规范进化／退化理论模型”分析，“规范内化”是临界点，是“规范进化”的顶峰，同时也是“规范退化”的起点，而“对规范的挑战”是一种变量因素，可以逐渐累积增加，也可以慢慢消减，规范自身对于挑战的临变性以及适用性的及时补充决定了“规范挑战”阶段的成败。
基于此，规范进化的不足方面主要是指门类的“纪律部门”发展不平衡，有的纪律部门发展丰满，比如军事纪律部门、政务纪律部门以及行业性、领域性的纪律规范系统，而很多组织化程度较弱的地方纪律规章条文制定单一、尚未形成纪律规制或治理的格局、纪律规范不能满足组织运行及发展的现实需要。判断“纪律部门”是否具有成熟性的指标是“纪律汇编”，即按照一定标准把规范性的纪律规范汇编成册，以《××纪律汇编》正式发布。根据这一指标，我国纪律规范建构在“规范发展”阶段还有很多活动空间，亟待通过制定出更多的纪律规范来完成。另一个方面，纪律规范在汇编过程中，并非把某一领域、某一标准所有的纪律规范文件全部收纳集中，而是需要进行必要性的“纪律清理”过程。“纪律清理”就是统筹纪律文件制定部门、具体纪律规范条文条款、发布实施时间等要素，把已经失效的清理出去，从而保证纪律汇编的科学性。只有“纪律部门”羽翼丰满，整体的纪律规范体系建构才能成为可能，只有进一步加强对纪律规则、纪律概念的引进与本土化，通过比较借鉴不断增加纪律移植，通过不断吸收其他类型社会规范的权威资源以及治理智慧，方能体现出“纪律部门”之间的体系架构，形成一套完整的纪律规范体系。
纪律规范体系建构不完善的另一个方面，是指负向建构维度的“纪律规范面临挑战出现规范退化”。争议、质疑、挑战是规范发展中出现的正常情况，没有完美的规则、也没有完美的规范、更不会有规范的万能治理，在纪律规范内部的规则系统中，纪律规则始终都要接受现实治理的检验，纪律实践决定了纪律规则的适用与普及，倘若特定的纪律规则滞后于实践需要，不能满足纪律治理的基本要求，出现“规范退化”现象就在所难免。从规则的角度看，不适合的纪律规则可以通过修改、更新甚至重新拟定来解决问题，而从规范类型化发展的角度看，未能及时面对治理困境，未能有效控制意外挑战，都会带来纪律治理方面的缺陷。积极预防“纪律规范退化”，可从纪律规范结构核心三要素的“纪律规则”入手，通过限制性规则的转化与过渡，形成更多的构成性规则，而构成性规则就是“规范内化”阶段的主要内容。限制性规范是以组织权力为主要权威保障，运用组织权力去调整一个事物受其他事物的限制而存在的组织关系。这种限制性规范只有在通过“合法性论证结构”以后，才能转化为构成性规范，而构成性规范一旦转化形成，就将成为一种比较稳定的规范样态。此外，还应注重“以规范为掩饰，遮盖组织权力”的问题，虽然纪律规范是对组织权力分解的过程，但现实中往往存在“规则并不是服务所有人的规则，规则本身就会产生统治”的情况，规则在应用过程中，非但分解组织权力，反而使少部分人掌握了更多的组织资源和组织权力。
由此，我们发现：“纪律规范进化的不足”和“纪律规范面临挑战出现规范退化”这两个方面是现有纪律规范体系建构不完善的重要体现。
另外，我们从纪律规范制定路径上来审视，既有“自上而下”的上位纪律规范向下位纪律规范流动的过程，也有“自下而上”的下位纪律规范被吸收到上位纪律规范的情况。“由上而下”路径体现的是上位规范对下位规范的指导以及下位规范对上位规范的贯彻，“由下而上”路径则更多的是纪律实践经验的总结以及纪律规则的形成，这是纪律规范创制的基本形式。纪律规范制定是纪律规范体系不断完善和发展的过程，越来越多的社会资源被利用到纪律规范领域，纪律规范权威不断巩固和加强，纪律规范制定的内容与形式得到越来越多的共识和认同，纪律规范体系在社会规范体系“类型化”演进中表现出越来越明显的独立性和科学性，发挥出其他社会规范不可替代的功能作用。
除对社会纪律关系调整的现实需要，社会资源供给的有限性是纪律规范制定的制约因素，任何规范的制定都需要考虑到规范本身所可能需要使用的各种资源，包括人力资源、财力资源、制度资源、物质资源和行政资源等方面。从这个方面看，纪律规范的制定水平也是社会资源总量积累到一定程度、供给达到一定水平的结果，是社会规范资源分配及供给保障的结果。由于纪律规范体系本身的构建是初级阶段，不可避免的表现出一定的狭隘性和局限性。尽管纪律规范拥有毫无争议的规模和数量，但是仍然存在社会纪律关系发展现实需要上的不能满足，它仍然面临严峻的挑战和考验。在社会规范体系持续深化演进和社会转型的历史契机中，纪律规范需要不断创制新的规则和内容去填补规范领域空白、需要不断创设新的规范形式和载体去填充规范领域空缺、需要不断演化生成新的规范体制和机制去弥补规范领域空白，规范创制始终是纪律规范演进发展的前进动力，始终有纪律规范体系形成发展的历史使命。（作者：张晨国家行政学院决策咨询部（研究室）2016 级博士后）
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