闪淳昌

国务院应急管理专家组组长

原国家安全生产监督管理局副局长

上海外滩拥挤踩踏事件联合调查组专家

“游客血溅地坛庙会，春节游客众多拥挤酿祸端”“商场促销拥挤，六旬大爷滚落楼梯”“超市促销人流踩踏，老太被踩成伤残”……广场、商场、车站、影视剧场等许多场合都会因短时间内人群大量聚集造成潜在风险，在应急措施“掉链子”的时候，一些事故便不可避免地发生了。

针对一些地方单纯采用取消大型活动以规避人群聚集风险的做法，国务院应急管理专家组组长闪淳昌近日在出席人员密集场所拥挤踩踏风险防控技术论坛时指出，“一刀切”做法“不现实也不可取”，只有同时从技术和管理的角度对人员密集场所提供系统性的安全保障才是科学的解决之道。

拥挤变隐患

近年来，因人员短时大量聚集发生的拥挤踩踏事件层出不穷，甚至酿成悲剧。拥挤，逐渐成为悲剧发生的新的隐患。

怎么样才算拥挤呢？闪淳昌介绍说，国际上一般是每平方米4~6人，但我国对此无明确标准。“就按每平方米6人算，一些活动的人流密度已达到甚至超过这一标准。”

应邀参会的新加坡某安全咨询有限公司首席顾问祁磊提出了人员拥堵的数字判断：静止人群，每平方米4~6个人；移动人群，每平方米4人；从人员流速来看，低于每秒0.4米的流速也能判断已发生拥堵。“此外就是人员的一些表情，比如人们出现了烦躁不安或者推搡、大声叫喊或者小孩哭泣的情况，都提示这个地方这一阶段已经呈现拥堵状态，必须要马上采取必要的应急措施。”

许多踩踏事件的发生有特定的人员分布特点。闪淳昌指出，人流有序向一个方向移动时还不可怕，可怕的是发生涌动对冲，更可怕是在楼梯处、坡道上发生对冲，这样的“规律”已被国内外一桩桩血淋淋的踩踏事件所证实。

闪淳昌认为，责任部门普遍对安全隐患认识不够、对拥挤风险预防准备不足是悲剧发生的重要原因。他特别谈到一个“原本在化工企业安全管理领域”的专有名词：变更管理。

“变更管理的意思是什么呢？就是当管理的方案发生变化之后，就应该重新进行风险评估，而且要对相关人员进行风险沟通。”闪淳昌指出，变更管理在整个安全管理上非常重要，许多踩踏悲剧的发生，很大程度上源于相关管理部门并没有意识到这一点。

“对活动变更的信息宣传严重不到位、预防准备严重缺失，是相关责任部门失职之一。” 闪淳昌说。

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风险防控应无处不在

“应急预案不是万能的，但是没有预案真的是万万不能的。”闪淳昌提出，应急管理最重要的任务就是不断地作好防备，预防为主是重大安全事件关口前移的一个基础。

对于“预防为主”，我国有法律层面的约束。闪淳昌介绍说，《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第六十九号）明确提出，县级以上人民政府，应当对本级政府区域内容易发生突发事件的危险区域进行风险评估。

去年一起恶性踩踏事故发生之后，一些城市搞“一刀切”，为了“规避事故”干脆取消大型活动。闪淳昌直言此举欠当：“人口众多是我国基本国情，人员流动量大，特别是节日性人员大密度流动是不可避免的，并且人民群众不断提高的物质文化需求也需要大量的重大文体活动，‘一刀切’解决不了问题，关键是搞好风险评估、加强管理。”

闪淳昌同时指出，我国在奥运会、青奥会等重大活动的公共安全风险分析的监控和管理方面有很多成功经验，对于我们大城市的风险管理具有示范意义。

“不断发生的踩踏事件告诉我们，这些年来我们对城市安全与发展的关系处理得并不好，很多地方‘重表面轻基础’‘重眼前轻长远’，还有很多地方‘重硬件轻管理’，这应该引起高度重视。”闪淳昌说，正确处理安全与发展的关系，特别是对于北京、上海这样的大都市而言教训是深刻的。

当前，许多城市提出建设智慧城市，闪淳昌认为，这其中蕴含着提升公共安全保障能力的内容。

“智慧城市的本质在于信息化和城市化的高度融合，是城市信息化向更高阶段发展的表现，我们应把现代信息化技术同时应用于监测、预测、预警、预防和应急处置上，充分地发挥和利用。”闪淳昌说，同时健全的信息化网络还有利于政府加强和群众的沟通，充分发挥舆论监督、网络监督的作用。

据了解，北京市劳动保护科学研究所研发的人群聚集风险预警系统已在北京西单、天安门等重点区域投入使用，该系统可提前30分钟实现重点区域人群安全容量预警，还可预测未来1天甚至1周的人群总量和峰值时段，辅助管理者提前制定值班和执勤计划，实现对密集人群的精细化管理。

利用脆弱性作可靠性评估

风险经常存在，那它什么时候就变成灾难和事故了呢？闪淳昌说，这就要看我们社会体系是否脆弱，越脆弱发生危机的可能性就越大。“灾难的损失和灾难的强度成正比，和脆弱性成正比，而且和暴露在灾害下的人财物的集中程度成正比，同时又和应急响应能力成反比。”

国务院应急专家组成员、中国安全生产科学研究院原院长刘铁民在“人员密集场所拥挤踩踏风险防控技术论坛”上对安全管理中的脆弱性作了详细解读。

“在公共安全管理问题上，对风险认知不够、采取的措施不够坚决，这就是脆弱性——这种脆弱性存在于政府管理部门，存在于现场控制，也存在于公众素养。”刘铁民指出，在这些脆弱性中，最大的脆弱性来自于人群，而人群中最大的脆弱性来自于决策者，“决策者对事件的基本处理过程，它影响、决定这个事件的发展过程”。

脆弱性一般分为初始性脆弱性（原本存在）和随机性脆弱性两类，当一个系统中两种脆弱性同时存在，则称之为系统脆弱性。

“系统脆弱性是在一个高度复杂系统和多事件耦合的背景下，很容易出现一个可怕后果的情况。”刘铁民指出，“上海踩踏事件就是由于这种系统的脆弱性导致的灾难。”

脆弱性具有隐蔽性，人们不可能在实践发生之前清晰地了解每一个脆弱性。如何利用脆弱性作可靠性评估呢？

“脆弱性只能在两个时候被察觉到——事件发生后、压力测试中。因此，针对一个大规模群众事件不仅要作应急预案，还必须进行演练。”刘铁民指出，面对风险的时候，我们几乎没有别的选择，必须作脆弱性分析。而判断分析结果是否有效，就要作可靠性评估，经过周而复始的循环过程，最终获得防控风险的能力。

“任何一个国家、一个地区、一个企业都很难避免不出事，但是通过一些科学的方法，似乎可以接近这样一个目标。”刘铁民说。（赵广立）