当前，各领域各部门都在加紧时间制订“十四五”发展规划。而在脱贫攻坚领域，不少人仍心存困惑：2020年全面完成脱贫任务之后，以后的扶贫脱贫工作还要怎么做，“十四五”还要怎么规划。据了解，这些困惑不是个别地方、个别人的困惑，而是存在于脱贫攻坚领域内外普遍的一种困惑，需要予以系统而清晰的解释，廓清思路，以便对于新时期扶贫工作，特别是做好脱贫攻坚“十四五”规划，提供一定的指导和帮助。
一、准确理解“十四五”时期扶贫脱贫工作的基础和背景
首先，“十三五”时期的脱贫是针对贫困人口“两不愁、三保障”基本标准的脱贫。
“2020年农村贫困人口实现脱贫”，是2015年11月29日《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中首次确立的目标，该目标的具体表述是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。同时，这也是首次提出“两不愁、三保障”的脱贫标准。这一标准一以贯之体现在中央以后的各类文件精神中。2018年6月，中共中央 国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次确认，坚持严格执行现行扶贫标准，严格按照“两不愁、三保障”要求，确保贫困人口不愁吃、不愁穿;保障贫困家庭孩子接受九年义务教育，确保有学上、上得起学;保障贫困人口基本医疗需求，确保大病和慢性病得到有效救治和保障;保障贫困人口基本居住条件，确保住上安全住房。这个意见对于“两不愁、三保障”更进一步解释，对其内涵给予更具体的规定;同时强调这个脱贫标准，既不能降低，也不能擅自拔高。2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》颁布，在“坚决打赢脱贫攻坚战”部分，提出要在普遍实现“两不愁”基础上，全面解决“三保障”和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫。值得注意的的是，这里的“两不愁、三保障”增加了“饮水安全保障”。由此可见，“十三五”时期的脱贫工作目标是与一定的标准直接相关的，这个标准是与我国发展阶段相适应的。总体上来看，这个时期的脱贫标准是满足人们低层次需要的衣食住行及教育、医疗等基本需求标准。
其次，“十三五”时期的脱贫是针对贫困地区整体性“摘帽”的脱贫。
中央文件对于贫困地区2020年脱贫攻坚的目标，主要定位于贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。无论是2015年11月的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2017年10月的习近平同志在十九大的报告，还是2018年6月中共中央 国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，都对此予以明确确认。截至2020年5月，全国已有780个贫困县宣布脱贫摘帽，目前中央对剩余的52个贫困县实行挂牌督战，确保今年实现脱贫摘帽。对于摘帽后的脱贫工作，2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，巩固脱贫成果防止返贫，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶;同时，对已实现稳定脱贫的县，可以根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫。2020年5月，李克强在政府工作报告中提出，要接续推进脱贫与乡村振兴有效衔接，全力让脱贫群众迈向富裕。也就是说，贫困地区脱贫摘帽为阶段性工作目标，脱贫摘帽后仍有不少问题需要解决，仍有很多工作需要提升。
二、准确把握“十四五”时期扶贫脱贫工作的基本目标和方向
2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程描绘了宏伟蓝图，对于开展“十四五”时期的扶贫脱贫工作具有重要的指导意义。因此，制订新时期的脱贫攻坚工作规划，必须要读懂弄清中央关于“十四五“规划建议内容及丰富的蕴涵。
在《中共中央关于制定十四五规划和二〇三五年远景目标的建议》中，关于“十三五”规划目标任务完成情况，涉及到脱贫攻坚的主要有两个方面：一是脱贫攻坚成果举世瞩目，五千五百七十五万农村贫困人口实现脱贫;二是要再接再厉、一鼓作气，确保如期打赢脱贫攻坚战。这些是对“十三五”脱贫工作的高度总结，同时也是我们做好“十四五”工作的背景和基础。
关于“十四五”期间的脱贫攻坚工作，经过梳理，本文归纳出以下基本目标和方向：
一是工作重心由脱贫攻坚向常态化扶贫工作转移，巩固脱贫成果，开展常态化扶贫工作，防止新增贫困人口和返贫。
脱贫攻坚任务完成后，我国扶贫脱贫环境将发生重大变化，扶贫脱贫工作将由紧迫高压的攻坚作战状态转向相对平稳的常态化工作状态。这就要求，研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。一方面，坚持原有的脱贫不脱政策基本方向，保持政策扶持、财政投入力度的总体稳定，继续有效落实扶持政策，确保政策连续性和稳定性;继续坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制，建立长短结合、标本兼治的体制机制。另一方面，建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫人口设立观察期和巩固期，瞄准处于贫困边缘的农村低收入户和脱贫成果不稳定、持续增收能力不强的脱贫户等临贫易返贫重点人群，抓住因病、因学、 因灾等致贫返贫关键因素，建立近贫预警、骤贫处置、脱贫保稳的精准防贫机制;加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，健全农村社会保障和救助制度。
二是工作范式由完成统一标准向提升脱贫质量转移，和乡村振兴做好衔接。
脱贫攻坚任务完成后，“两不愁、三保障”脱贫标准”就已经成为历史基础;而在此基础上，应该不断完善脱贫人口的相对发展标准，逐步提升脱贫质量。这就要求，把新发展理念贯穿扶贫工作的全过程和各领域，构建新的发展格局，切实转变工作方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现扶贫脱贫更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。由于脱贫攻坚的主战场在农村，党中央及时启动了乡村振兴战略。因此，提升脱贫质量要加强顶层设计，把脱贫发展纳入实施乡村振兴战略统筹安排，在规划中抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见。尤其是按照人民对于美好生活需要的新标准，接续推进脱贫人口和脱贫地区向更高质量发展。这就要求，在新的规划中，要提高农业质量效益和竞争力，大力实施乡村建设行动，改善农村人居环境，提高农民科技文化素质，推动乡村振兴。在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其提升脱贫质量及内生发展的能力。
三是工作愿景由脱贫向步入小康转换，统筹衔接巩固脱贫致富与全面小康目标，突出由脱贫走向致富的效率和质量。
扶贫脱贫工作同我国其他工作一样，要牢固坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，不断实现人民对美好生活的向往。因此，在新的规划中，要坚持巩固脱贫与全面小康相结合，统筹衔接巩固脱贫致富与全面小康目标。其中，巩固脱贫是基础，全面小康是目标，两者缺一不可，互动并进。这就要求，新时期脱贫工作必须发展富民乡村产业，立足本地资源优势，增加内生动力充沛的产业布局，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，打造各具特色的全产业链，形成有竞争力的产业集群，推动特色产业可持续发展，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。同时，建立健全农民分享产业链增值收益机制，拓展农民增收空间。在此过程中，政府要加大投入支持力度，做到有计划、有资金、有目标、有措施、有检查，确保区域内脱贫人口同全国人民一道进入全面小康社会，确保2035年实现“人民生活更加美好”、“全体人民共同富裕”的宏伟愿景。（作者：清华大学博士 刘磊；中建政研研究院副院长 杨文海）
